Tóm tắt: Nhật Bản là nhà nước đơn nhất, có mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiệu quả, với cơ chế phân quyền rõ ràng và quyền tự chủ mạnh mẽ cho địa phương. Chính quyền cấp tỉnh (Prefecture) và cấp thành phố/thị trấn/xã (Municipality) phối hợp chặt chẽ trong quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công. Trong phạm vi bài viết phân tích đặc điểm, cơ chế vận hành và những kinh nghiệm từ mô hình này, đồng thời đề xuất một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại Việt Nam hiện nay.

Từ khóa: chính quyền địa phương, mô hình hai cấp, Nhật Bản, phân quyền, kinh nghiệm quốc tế.

1. Đặt vấn đề

Việc tổ chức chính quyền địa phương là nội dung cốt lõi trong cải cách bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả quản lý và phát huy dân chủ. Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã được nhiều quốc gia trên thế giới tổ chức (Pháp, Đức, Mỹ, Nhật Bản…), trong đó Nhật Bản được đánh giá là đã xây dựng được một hệ thống chính quyền địa phương gọn nhẹ, tự chủ, độc lập, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, minh bạch, có sự tham gia sâu rộng của người dân và thành công trong thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững[1].

 Trong bối cảnh đất nước đang đẩy mạnh phân quyền, phân cấp và hoàn thiện thể chế tổ chức chính quyền địa phương hai cấp theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc và là nguồn tư liệu tham khảo hữu ích cho Việt Nam.

2. Mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Nhật Bản

2.1. Khái quát về mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Nhật Bản

Một là, về cấu trúc tổ chức

Nhật Bản theo thể chế nhà nước đơn nhất nhưng có sự phân quyền rất mạnh cho địa phương. Chính quyền địa phương được tổ chức thành hai cấp: Cấp tỉnh (47 tỉnh: bao gồm 1 thủ đô - Tokyo, 1 đạo - Hokkaido, 2 phủ - Osaka và Kyoto, 43 huyện); Cấp thành phố/thị trấn/xã (khoảng 1.700 đơn vị, bao gồm thành phố, thị trấn và làng xã)[2].

Hai là, nguyên tắc vận hành

Theo quy định tại Điều 92 của Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định:
“tự trị địa phương” là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, điều hành bộ máy chính quyền địa phương[3] và Luật Tự quản địa phương là văn bản pháp lý chính điều chỉnh hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó cụ thể hóa các quyền và nghĩa vụ của các đơn vị hành chính như tỉnh và thành phố, thị trấn, làng xã.

Nguyên tắc tự quản của chính quyền địa phương: i) Tự quản mang tính tổ chức: chính quyền địa phương thực hiện chế độ hai hội đồng, địa phương được quyền tổ chức bộ máy chính quyền của mình, bao gồm: Cơ quan đại diện của dân cư địa phương (hội đồng địa phương) được bầu trực tiếp, Người đứng đầu chính quyền địa phương (tỉnh trưởng, thị trưởng,...) cũng do dân bầu. Cơ chế tổ chức mang tính độc lập, không phụ thuộc vào chính quyền trung ương trong công tác điều hành nội bộ; ii) Tự quản mang tính hành chính, Chính quyền địa phương được giao quyền quản lý và thực hiện các công việc hành chính liên quan trực tiếp đến cư dân địa phương, bao gồm: quy hoạch đô thị, giáo dục, phúc lợi, môi trường, y tế, phòng chống thiên tai,... và địa phương có quyền ban hành quy định trong phạm vi pháp luật cho phép để phù hợp với điều kiện thực tế.

Ba là, về thẩm quyền và chức năng

Chính quyền cấp tỉnh: chịu trách nhiệm các vấn đề quy mô lớn như y tế công cộng, giáo dục trung học, giao thông liên tỉnh, phát triển kinh tế vùng. Chính quyền cấp thành phố/thị trấn/xã: phụ trách dịch vụ công trực tiếp như giáo dục tiểu học và trung học cơ sở, phúc lợi xã hội, vệ sinh môi trường, quản lý đô thị.

Bốn là, về cơ chế tài chính

Nguồn thu: Địa phương được hưởng phần lớn nguồn thu thuế địa phương và nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương qua cơ chế điều tiết tài chính hợp lý. Nguyên tắc cân đối ngân sách: Địa phương có trách nhiệm lập và quyết định ngân sách của mình, có quyền vay nợ theo quy định.

Năm là, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương

Mặc dù có nguyên tắc tự quản, chính quyền trung ương vẫn giữ vai trò định hướng và giám sát thông qua hệ thống pháp luật, các chính sách quốc gia, và cơ chế tài chính. Trung ương hạn chế can thiệp trực tiếp vào hoạt động của địa phương, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của luật.

2.2. Ưu điểm và thách thức của mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Nhật Bản

Về ưu điểm: i) Phát huy tính tự chủ của địa phương: giúp các địa phương linh hoạt, sáng tạo trong quản lý và phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với đặc thù vùng miền; ii) Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công: dịch vụ đến gần với người dân hơn, chất lượng phục vụ được cải thiện nhờ cơ chế tự chủ; iii) Dân chủ hóa quản trị địa phương: thông qua bầu cử trực tiếp, người dân có quyền kiểm soát và giám sát chính quyền địa phương.

Về thách thức: i) Chênh lệch phát triển giữa các địa phương: các địa phương giàu có thể phát triển nhanh hơn, trong khi những vùng nghèo gặp khó khăn; ii) Gánh nặng tài chính cho địa phương: một số chính quyền địa phương phụ thuộc nhiều vào hỗ trợ từ trung ương; iii) Điều phối giữa trung ương và địa phương: đòi hỏi cơ chế phối hợp hiệu quả để tránh xung đột lợi ích và bảo đảm lợi ích quốc gia.

2.3. Kinh nghiệm cho Việt Nam

Một là, phân quyền rõ ràng giữa trung ương và địa phương

Cần rà soát và hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền. Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền để tránh chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm. Cần phân biệt rõ ràng: công việc quốc gia - do chính phủ, Trung ương thực hiện; công việc được ủy quyền - địa phương thực hiện thay Trung ương (có sự giám sát theo quy định của pháp luật); công việc tự quản - địa phương tự quyết và tự chịu trách nhiệm theo quy định. Tránh tình trạng chồng chéo, trùng lặp về nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cấp chính quyền. Thực trạng hiện nay, Trung ương vẫn giữ vai trò quá lớn dẫn đến địa phương bị động, đôi khi chỉ là cấp thực thi chứ không thực sự tự chủ. Vì vậy, khi tổ chức chính quyền đia phương hai cấp, chúng ta cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ theo nguyên tắc phân quyền thực chất, tránh dàn trải, tránh "cái gì cũng trung ương", cần xác lập các lĩnh vực ưu tiên để địa phương được tự quyết, đồng thời có cơ chế giám sát rõ ràng từ trung ương.

Hai là, tăng cường quyền tự chủ tài chính cho địa phương

Cải cách cơ chế phân bổ ngân sách theo hướng tăng tỷ lệ thu ngân sách địa phương được giữ lại. Khuyến khích các địa phương chủ động phát triển nguồn thu. Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy, các địa phương ở có quyền thu thuế nhất định, được điều tiết ngân sách và nhận hỗ trợ từ trung ương theo nguyên tắc công bằng, việc tự chủ tài chính giúp địa phương chủ động trong việc đầu tư phát triển, phục vụ người dân. Hiện nay ở Việt Nam tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa trung ương và địa phương còn bất cân đối, địa phương ít nguồn lực nhưng lại nhiều nhiệm vụ, cơ chế xin - cho vẫn tồn tại, làm giảm động lực và tính sáng tạo trong quản trị địa phương. Vì vậy thời gian tới, cần tăng cường phân cấp ngân sách, mở rộng quyền tự chủ tài chính và cho phép địa phương khai thác nguồn thu hợp pháp. Nghiên cứu mô hình “quỹ cân đối tài khóa” để hỗ trợ các địa phương yếu hơn.

Ba là, thúc đẩy dân chủ và minh bạch trong quản trị địa phương

Đẩy mạnh bầu cử trực tiếp và cơ chế giám sát của người dân đối với chính quyền địa phương. Tăng cường minh bạch trong hoạch định chính sách và quản lý tài chính địa phương. Hiện nay chúng ta vẫn thực hiện cơ chế bầu chủ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp cơ sở do Hội đồng nhân dân bầu nhưng có sự phân công, phê chuẩn từ cấp trên, làm giảm tính dân chủ trực tiếp, cơ chế giám sát của nhân dân đối với chính quyền địa phương còn hình thức. Vì vậy chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu mở rộng hình thức bầu cử trực tiếp một số chức danh chủ chốt tại địa phương, tăng cường trách nhiệm giải trình, công khai hoạt động chính quyền địa phương để người dân có thể tham gia và giám sát hiệu quả hơn

Bốn là, xây dựng đội ngũ cán bộ địa phương chuyên nghiệp

Chính quyền trung ương chỉ quy định tiêu chuẩn mà cán bộ, công chức phải đáp ứng, chính quyền địa phương được đặt ra các tiêu chuẩn cao hơn hoặc có sự khác biệt để chủ động cải thiện chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng với yêu cầu của địa phương mình. Chủ động đầu tư cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ địa phương. Xây dựng chính sách thu hút nguồn nhân lực và giữ chân nhân tài về làm việc tại các địa phương, chính sách thu hút, khuyến khích nguồn nhân lực đến các vùng khó khăn của địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương được quyền lựa chọn nhân sự thuộc thẩm quyền của địa phương quản lý để bố trí, sắp xếp sử dụng, cụ thể: chủ động toàn bộ các vấn đề tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc, đãi ngộ,... đối với cán bộ, công chức trên cơ sở quy định chung của chính quyền trung ương.

Năm là, thiết lập cơ chế phối hợp hiệu quả giữa trung ương và địa phương

Hoàn thiện cơ chế phối hợp, trao đổi thông tin giữa các cấp chính quyền. i) Thiết lập các thiết chế phối hợp liên ngành, liên cấp để xử lý các vấn đề liên vùng, liên tỉnh như quy hoạch vùng, phát triển hạ tầng, bảo vệ môi trường; tổ chức họp giao ban định kỳ giữa trung ương và địa phương, giữa các địa phương trong liên vùng, liên tỉnh trên các lĩnh vực như đầu tư công, giáo dục, y tế, biến đổi khí hậu. ii) Ứng dụng công nghệ thông, chuyển đổi số trong phối hợp điều hành, xây dựng hệ thống thông tin điều hành liên thông từ trung ương tới cấp cơ sở, có thể chia sẻ dữ liệu theo thời gian thực, phục vụ ra quyết định trong lãnh đạo, quản lý; triển khai các nền tảng quản trị số quốc gia thống nhất để giám sát, đánh giá hiệu quả phối hợp chính sách, ngân sách, dự án giữa các cấp. iii) Thực hiện cơ chế “đối thoại chính sách” thường xuyên, gắn cơ chế phối hợp với trách nhiệm giải trình và đánh giá hiệu quả. Tổ chức các diễn đàn chính sách vùng hoặc quốc gia với sự tham gia của trung ương, địa phương, khu vực tư nhân và chuyên gia độc lập; xây dựng chỉ số đánh giá hiệu quả phối hợp (CPI - Coordination Performance Index) giữa các cấp chính quyền; gắn kết quả phối hợp vào tiêu chí thi đua, đánh giá công vụ của các bộ, ngành và địa phương; tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và người dân trong đánh giá hiệu quả phối hợp thực hiện chính sách, pháp luật.

3. Kết luận

Mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Nhật Bản là minh chứng cho sự thành công của một mô hình phân quyền mạnh mẽ nhưng vẫn bảo đảm sự thống nhất quốc gia. Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy rằng việc trao quyền tự chủ hợp lý cho địa phương, đi kèm với trách nhiệm giải trình, có thể giúp tăng cường hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân. Đối với Việt Nam, trong tiến trình cải cách hành chính và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, việc tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm quốc tế, trong đó có mô hình của Nhật Bản, sẽ là cơ sở quan trọng để xây dựng chính quyền địa phương hai cấp tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân và doanh nghiệp.

Tài liệu tham khảo

1.   Ban Chấp hành Trung ương (2022), Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới;

2.   Bộ Nội vụ (2020), Báo cáo tổng kết cải cách hành chính giai đoạn 2011 - 2020;

3.   CIEM (2021), Báo cáo về phân cấp tài chính ở Việt Nam năm 2021;

4.   Local Autonomy Law of Japan (Revised 2022), Ministry of Internal Affairs and Communications (MIC);

5.   Nguyễn Minh Phương (2020). Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 297(11);

6.   Nguyễn Thị Thu Trang (2021). Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh;

7.   OECD (2019), Decentralisation and Local Public Finance in Asia. Hiến pháp Nhật Bản 1946;

8.   Phạm Duy Nghĩa (2018). Quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. NXB Chính trị Quốc gia Sự thật;

9.   Quốc hội (2015), (2019), (2025), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019, năm 2025);

10. Trần Công Dũng (2016), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sỹ luật học;

11. Viện Nghiên cứu Lập pháp - Quốc hội (2023), Tọa đàm về mô hình tự quản địa phương.

ThS Lữ Minh Đăng - Phó trưởng Khoa Nhà nước và pháp luật